| КОЛОНКИ |
Конституція – це суспільний договір між громадянами, і законодавчий орган не має мандата на його укладення. Це можуть зробити тільки громадяни шляхом проведення референдуму.№ 12 – Альтернативные институты
Цикл "Записки либертарианца" посвящен вопросам конституционной реформы в Украине. Предыдущая записка касалась вещей, которые не должны присутствовать ни в Конституции, ни в законодательстве вообще – демагогических, декларативных и декоративных положений.
В этой статье я хочу предложить альтернативный взгляд на некоторые из необходимых институтов, включая избирательное право, а также подвести итог цикла.
Квазигосударственные институты
Под квазигосударственными я понимаю институты, которые не входят в систему государственной власти, не подконтрольны государству, но действуют в интересах всего общества и берут на себя часть функций, которую традиционно выполняет государство.
Поэтому они могут учреждаться законом и финансироваться за счет государственного бюджета.
Прокуратура Украины. В статье 131-1 Конституции Украины не сказано, что прокуратура входит в систему государственной власти. Но раз генеральный прокурор назначается и увольняется органами государственной власти, то нет независимости прокуратуры от государства.
Первая функция прокуратуры – публичное (общественное) обвинение. То есть, обвинение от лица общества.
В случае совершения криминального правонарушения обычно есть конкретные потерпевшие, они могут предъявлять частное обвинение.
Но такие правонарушения представляют и общественную опасность – что делать, если потерпевшие не могут или не хотят предъявить обвинение? Для этого, параллельно с частным, и существует публичное обвинение.
Вторая функция прокуратуры – это расследование преступлений государства (в лице конкретных должностных лиц) против общества.
Государственные следственные органы не могут объективно их расследовать из-за конфликта интересов – будучи частью органов государственной власти, они не могут быть полностью беспристрастны в случае, когда расследование касается их коллег, других публичных служащих.
Поэтому прокуратура, хотя она действует в интересах всего общества, не может быть встроена в систему государственной власти. Предлагается ее реализация в виде квазигосударственного института, и модельный пример такой реализации приведен ниже.
Прокуратура учреждается законом, он же определяет формирование Совета прокуратуры – аналога совета директоров корпорации. Например, в составе 11 членов, из которых не менее половины должны быть независимы от государства – они не являются публичными служащими, не назначаются органами государственной власти, не получают от него основной части дохода.
Совет прокуратуры нанимает орган управления (генерального прокурора либо коллегию), то есть менеджмент, и определяет его компенсацию. А уже менеджмент определяет организационную структуру, набирает персонал, устанавливает уровень оплаты труда.
Эти наемные сотрудники являются публичными служащими, обязаны подчиняться Кодексу этики, получают финансирование из государственного бюджета. Совет прокуратуры может проводить аудит и принимать решение об увольнении членов органа управления.
Национальный банк Украины сейчас совмещает ряд разнородных функций – это и центральный банк, и клиринговый центр, и регулятор банковской сферы.
Исходя из принципов данных записок, следует разделить два типа функций и два института – все, что касается регулирования (лицензирования, контроля и тому подобное) кредитно-депозитных учреждений, относится к компетенции исполнительной власти и должно быть реализовано соответствующим органом этой ветви власти.
Остальные функции, напротив, должны быть отделены от органов государства. Возьмем, к примеру, функцию проведения монетарной политики.
Гривны – это обязательства НБУ, по сути, беспроцентные облигации на предъявителя. С помощью open market operations НБУ выпускает или погашает свои обязательства, то есть, контролирует денежную массу.
У государства есть свои облигации – ОВГЗ – но с помощью них государство не может увеличить денежную массу напрямую. Если бы такая возможность была, то Кабинет министров мог бы проводить эмиссию в своих частных интересах, тем самым нарушая интересы общества в макроэкономической стабильности.
Поэтому важен независимый центральный банк, который не подчинен государству, действует в интересах всего общества и имеет функцию поддержания макроэкономической стабильности.
Организация НБУ может следовать модельному примеру: Совет НБУ, где большинство членов независимы и неподконтрольны государству, назначает Правление (или иной орган управления); Правление нанимает сотрудников; Совет регулярно проводит аудит и принимает решения об увольнении членов Правления.
Избирательное право
Следующая тема, к которой я обещал вернуться в записке № 5b – это избирательное право.
Сейчас у нас реализовано всеобщее равное прямое избирательное право. Его проблемой является конфликт интересов. Экономическая система страны состоит из тех, кто создает стоимость, и тех, кто ее перераспределяет. Первые – это бизнес, частный сектор. Вторые – это государство, публичный сектор.
Интересы всего общества – в максимизации суммарного объема ресурсов, но у тех, кто живет за счет перераспределения ресурсов, есть свой частный интерес – максимизировать не общую сумму, а перераспределяемую в их сторону часть. Более подробно эта тема раскрыта в статье Яновского, Жаворонкова и других.
Проблема усугубляется еще и тем, что те, кто перераспределяет, имеют монополию на осуществление властных полномочий.
Либертарианская идея предлагает магистральный путь борьбы с этой проблемой – минимизация функций государства, минимизация объема перераспределяемых им ресурсов автоматически уменьшает конфликт интересов.
Есть и второй путь, который я считаю целесообразным использовать наряду с первым. Там, где мы не можем исключить конфликт интересов, следует уменьшить его влияние на принятие решений.
Дело в том, что правила перераспределения ресурсов – это законы, соответственно выбор представителей в законодательный орган не должен осуществляться теми, кто зависит от результатов этого перераспределения, то есть теми, кто получает доходы из средств государственного бюджета.
Право голоса должны иметь только те граждане, кто является или полностью независимым, или, хотя бы, материально независимым от государства.
Критерий может быть таким – право голоса имеют граждане, у которых за последние 5 лет доля доходов, полученных из средств государственного бюджета, прямо или опосредованно, составляет менее 50%.
Заключительные слова
Подводя итог двенадцати опубликованным запискам, можно рекомендовать структуру новой Конституции, которая содержит только необходимый минимум положений о целях, правах, органах управления государства, и не содержит декларативных и декоративных статей:
– Преамбула и первая статья – цели учреждения государства, его подчиненность и подконтрольность гражданам (записка № 1), запрет государству посягать на неотъемлемые права граждан (записка № 3).
– Вторая статья – вопросы гражданства, исключение природного гражданства из сферы регулирования государства (записка № 4), а также вопросы, находящиеся в исключительной компетенции всех граждан и решаемые путем референдума.
– Три статьи, посвященные организации и функционированию ветвей государственной власти – законодательной (записка № 5), исполнительной (записка № 7) и судебной (записка № 8). Пост президента в Конституции не предусмотрен (записка № 6).
– Статья о концептуальных положениях построения системы местного самоуправления, которое организовывается гражданами независимо от государства (записка № 9).
– Статья о порядке внесения поправок и переходные положения (записка № 10).
За основу может быть взят разработанный в части из этих записок проект, для внесения в него редакционных, стилистических и грамматических правок может быть созвана Конституционная ассамблея.
Конституция – это общественный договор между гражданами, и законодательный орган не имеет мандата на его заключение.
Поэтому новая редакция Конституции может быть принята исключительно гражданами путем проведения референдума и только при условии ее поддержки более чем 50% от числа тех, кто имеет право голоса.
Валентин Хохлов, специально для УП