Артем Петренко: Риски и важность аграрной реформы. Мировой опыт. Часть1

В первой части – об опыте земельных реформ в разных странах

Во второй части – о причинах массовой скупки земли в мире

В третьей – о ситуации в Евросоюзе

В четвертой – об угрозах для Украины и важных составляющих настоящей аграрной реформы

Опыт многих стран показал: успех или провал земельной реформы серьезно влияет на дальнейшую судьбу нации: японцам и корейцам удалось, а в Аргентине все закончилось чередой кризисов и дефолтов.

Сегодняшняя власть показала полное непонимание мирового опыта и последних тенденций.

Почему все успешные страны так сильно регулируют финансовые, агропромышленные и продовольственные рынки? Потому что дикий рынок в этих сферах априори таит в себе угрозы национальной безопасности.



Photo by meriç tuna on Unsplash

Большинство успешных реформ имели своей целью в первую очередь социально-экономическое развитие сельских территорий и продовольственную безопасность через развитие мелкотоварных фермерских хозяйств. Как говорит основатель Growford Institute Виталий Ломакович, в качестве позитивных примеров можно приводить послевоенную Японию, Польшу или Израиль.

Угрозы концентрации.

Большинство международных исследований в сфере сельского хозяйства утверждают, что мелкие и средние хозяйства являются более эффективными – лучше способствуют экономическому развитию (T.W. Schultz's 1960, Mellor 1976, Lipton 2009, World Bank 2007, Deininger 2011). Кроме этого ряд исследований показывают, что развитие сельских хозяйств оказывают значительно большее влияние на сокращение бедности, чем рост в других секторах (Loayza and Raddatz 2010; de Janvry and Sadoulet, 2010).

Ученые доказали, что крупные хозяйства только тогда позитивно влияют на экономику, когда действуют четкие государственные институты, обеспечивающие права собственности, правила обращения с землей, внешней средой, отсутствие ценовых искажений на рынке и разнообразие производства продуктов питания, а также доступ к технологиям и финансовым ресурсам мелких и средних хозяйств. Если, как это часто бывает, эти условия отсутствовали, стратегии крупных хозяйств были связаны со значительными социальными и экологическими рисками, что часто приводило к отрицательным результатам, которые мешали долгосрочному развитию.

Все успешные земельные реформы были направлены на то, чтобы равномерно распределить собственность на землю между сельским населением и не допустить концентрации земель в руках крупных латифундистов или спекулянтов. Именно такие реформы приносили максимально позитивный эффект в разные годы в разных уголках мира. Начиная с послевоенной реформы в Японии, где под давлением американской оккупационной администрации проект был продавлен через японский парламент. Сломить сопротивление латифундистов удалось лишь со второй попытки. Первый раунд реформы потерпел неудачу также из-за многих ошибок в процедурах.



Фото www.archives.city.amagasaki.hyogo.jp

До реформы земля была сконцентрирована у небольшого круга семей. К 1946 г. почти половина (46%) всей культивируемой земли в Японии находилась в аренде и, следовательно, обрабатывалась не собственниками, а арендаторами на тяжелых, подчас трудновыполнимых условиях; арендная плата составляла от 50 до 70% собранного урожая. Землю отобрали у латифундистов и продали крестьянам по фиксированной мизерной цене, причем, с 30-летней рассрочкой. Размер земельной собственности ограничили площадью в 3 га, на о.Хоккайдо – 12 га. До января 1950 г. количество крестьян-собственников возросло с 1,9 млн. до 3,8 млн. человек, а площадь земли, сдаваемой в аренду, снизилась с 46 до 9,3%. Как отмечает Джо Стадвел, японское правительство потратило значительные средства на развитие сельской инфраструктуры, предлагая множество различных субсидий и дотаций фермерам и обеспечив в среднем одного консультанта по сельскому хозяйству на каждое село. Также через сельские кооперативы предлагались кредиты с низкой процентной ставкой. В результате сельхозпроизводство в Японии с 1955 по 1970 гг. устойчиво росло на 3 % в год. Япония стала покрывать свои потребности в продуктах питания, имея всего 13% территории пригодной для сельского хозяйства.

Интересно, что важнейшую роль в успешных реформах аграрного сектора в Азии (в Японии и Тайване) после Второй мировой сыграл выходец из Украины Вольф Ладежинский, бывший советником генерала Макартура. Его семья эмигрировала от ужасов большевистской революции в США.



Фото www.quadrantaustralia.com

Сегодня в Японии в среднем одно фермерское хозяйство обладает 1,8 га земли. Важно, что японское правительство в разные годы ставит новые задачи по развитию сельских территорий и результатам агропромышленного комплекса и успешно их добивается.

Эксперт Всемирного банка Клаус Дейнингер, один из ведущих мировых авторитетов по вопросам земельной политики и развития, потратил десятилетия на сбор данных, показывающих, что характер распределения земли в разных странах определяет их будущую экономическую эффективность. Два основных вывода Дейнингера: а) земельное неравенство влечет за собой долговременное замедление развития; б) замедленное развитие сокращает доходы бедных, но не богатых.



Земельная реформа в Южной Корее началась с закрепления ее основ в конституции страны. Там прямо был заложен принцип "земля – крестьянам". Тогда был установлен верхний предел площади земельного надела – 3 га, который может находиться в собственности одного лица. В 1980 году его увеличили до 10 га, и разрешили владеть землей предприятиям. И только в начале 2000-х размер надела подняли до 20-ти га. На сегодняшний день средняя площадь обрабатываемых земель в Корее на одно фермерское хозяйство составляет 1,46 га.

В Польше – максимальная площадь участка в собственности – 300 га. При этом фермер должен иметь профильное образование и проживать именно й в той общине (гмине). В Румынии физлицо может приобрести "в одни руки" не более 100 га.

В Венгрии максимальная площадь "в одни руки" для физлиц – 300 га. Максимальная площадь в пользовании – 1 200 га.

Успешные страны заботятся о продовольственной безопасности и социальном развитии сельских территорий. Об этом прямо записано в их законодательстве. К примеру, в 1999 году Основной закон о продовольствии, сельском хозяйстве и деревне Японии обязал правительство регулярно принимать базисные планы развития производства продовольствия, сельского хозяйства и сельских районов.

Не даром самые жаркие споры в международных переговорах по торговле касаются таможенных пошлин, квот и экспортных субсидий для продовольственных товаров. К примеру, самые драконовские ограничения в нашем договоре о свободной торговле с ЕС касаются как раз унизительно мизерных квот для наших сельхозпроизводителей по доступу на европейский рынок. Польша при вступлении в Евросоюз всеми силами выбивала преференции именно для своих фермеров.

Дэвид Кортен, бывший профессор Гарвардской бизнес-школы, много лет работал в качестве регионального советника USAID в Юго-Восточной Азии. В своей книге он приводит негативный пример: "Прежде, чем МВФ и Всемирный банк перестроили экономическую политику Коста-Рики, для того чтобы облегчить ее проблемы, связанные с международной задолженностью, Коста-Рика была широко известна как страна с бОльшим равноправием, чем ее соседи. В ней было сильно развито мелкое фермерство и имелось небольшое количество крупных поместий, характерных для других латиноамериканских стран. Политика, навязанная МВФ и Всемирным банком, поменяла экономические рычаги в ущерб мелким фермерам, производившим продукты, необходимые для питания костариканцев, зато в интересах крупных земельных владений, производящих продукцию на экспорт. В результате этого тысячи мелких фермеров лишились земли, ...и разница в доходах населения Коста-Рики стала увеличиваться, приблизившись к остальным странам Латинской Америки. Рост преступности и насилия потребовал резкого увеличения расходов на полицию и общественную безопасность. Для удовлетворения основных потребностей в продовольствии страна вынуждена теперь полагаться на импорт, и внешний долг, который должна была погасить эта структурная перестройка, удвоился".



Фото www.ft.com

Похожие негативные результаты аграрных реформ наблюдались в Аргентине, Чили, Эквадоре, Руанде и многих других странах. Такие примеры подробнее описаны в исследовании GROWFORD Institute.

Подобные негативные последствия наблюдались и в Бразилии. По данным Кортена, там перевод сельского хозяйства с мелкоземельного, производившего пишу для внутреннего потребления, на капиталоемкое производство для экспорта между 1960 и 1980 годом вытеснил со своей земли 28,4 млн жителей – больше, чем все население Аргентины. Экономист Алексей Кущ обращает внимание, что результатом стало разрастание на многие километры вокруг бразильских городов огромных районов трущоб (фавел), где процветает преступность. Тогда после открытия рынка земли 3% собственников сконцентрировали 75% земли.



Фото www.aljazeera.com

Эти процессы серьезно повлияли на политику. Неформальными членами Движения безземельных крестьян стало более полутора миллиона человек. В результате в принятую в 1998 году конституцию внесли требование экспроприации земли, если она не выполнила свои социальные функции (статья 184).

Латинская Америка показывает наибольшую концентрацию земли. В Колумбии 0,4% всех ферм занимают 67% всей продуктивной земли. В Чили и Парагвае 1% самых больших хозяйств занимают 70% земель. В Аргентине 1% землевладельцев контролируют 35% всех сельхоз земель. Причем это огромные поместья даже по сравнению с другими странами Латинской Америки: в то время как средняя "большая" ферма составляла в общей сложности 2 тыс.га, в Аргентине эта цифра была в десять раз больше – 22 тыс. га. (подробнее об аргентинском опыте читайте во второй части блога).

Как отмечает Клаус Дайнингер, даже если государства проводили реформы с целью распределить землю среди крестьян, очень часто она потом снова оказывалась в руках латифундистов. В ряде случаев, не имея средств на развитие хозяйств, мелкие и средние фермеры были вынуждены продать свою землю. Дайнингер пишет, что крайне ограниченный доступ к кредитам, а также незащищенность имущественных прав в Никарагуа стали причиной повсеместной продажи земель теми, в чьих интересах была ранее проведена земельная реформа, причем участки продавались по очень низким ценам (Jonakin, 1996), то же самое произошло в Чили, где бывшие выгодоприобретатели распродали свои наделы в течение десяти лет (Jarvis, 1985), а также на Филиппинах (Hayami, 2000).

Международные исследования показывают прямую связь между укрупнением землевладения и уменьшением демократии. Проще говоря, если власть хочет новых майданов и народных бунтов, можно и дальше неряшливо относится к взвешиванию каждого аспекта земельной реформы. Но это очень опасно.



Протесты безземельных крестьян в Бразилии. Фото www.reuters.com

Множество исследований, проведенных в разные годы, в том числе под эгидой Всемирного банка, поясняют причины большей устойчивости и эффективности мелких и средних ферм (Аллен и Люк, 1998; Бинсвангер и Дайнингер 1997; Дайнингер, 2003 год). Отметим лишь, что есть несколько моментов, где крупные хозяйства показывают большую эффективность. Речь идет об инвестициях в инфраструктуру (порты, ж/д, речной транспорт, элеваторы и хранилища, ирригация и т.д.) и технологии (системы спутникового наблюдения, GPS навигация и т.д.). Частные операторы в Аргентине и Украине утверждают, что с помощью современных технологий хорошие менеджеры могут эффективно контролировать участки от 10 до 15 тыс. га для зерновых и масличных культур.

Но в ряде стран, например, в Бразилии государство обеспечивает доступ фермеров к технологиям. Возникает вопрос, почему это направление деятельности государства никак не отображено в предложенной в Украине реформе? Ведь, к примеру, давно существуют предложения, что государство должно обеспечить работу эффективной системы спутникового наблюдения, как для контроля (состояние грунтов, лесов, водоемов, разнообразие возделываемых культур и т.д.), так и для предоставления бесплатных услуг для фермеров.

Необходимость быстрой обработки некоторых продуктов во избежание порчи требует строгого соблюдения графиков поставок и сбора урожая и обеспечивает экономию от масштаба до стадии производства (Binswanger and Rosenzweig 1986). По этой причине сахарные заводы и заводы по производству пальмового масла обычно имеют собственные плантации, чтобы обеспечить базовую загрузку для переработки. Концентрация также снижает транспортные расходы. Это важно для громоздких и относительно недорогих сырьевых продуктов (например, сахарного тростника). Это касается и украинских производителей сахара, о чем пишет в своей статье совладелец агропромхолдинга "Астарта" Виктор Иванчик.

Конечно, крупным компаниям легче получить доступ к кредиту. И тут возникает логичный вопрос почему правительство Украине в рамках реформы не предложило никакой программы дешевого кредитования именно для мелких фермеров? Не на покупку земли – это отдельная тема, а на развитие? Если не будут найдены способы предоставить мелким фермерам доступ к финансам (например, через государственные банки и кредитные кооперативы), их неспособность получить финансирование может перевесить любые преимущества, которые у них есть, и повысить эффективность более крупных хозяйств (Chavas 2001).

Мировой опыт показывает, что только там, где государство имеет качественные правовые институты защиты собственности и прав фермеров, обеспечивает качественную и системную их поддержку, четко регулирует рынок и защищает конкуренцию, возможно полноценное развитие сельских территорий, обеспечение продовольственной безопасности и эффективное развитие агропромышленного сектора.

Ничего этого мы в проекте реформы не видим. Вообще ничего.

Концентрация в Украине.

Для нас показательно сравнение Украины, например, с Польшей. У нас по состоянию на конец 2018 года насчитывалось около 46 тысяч сельских хозяйств (на 42 млн. га сельхозземель), а в Польше – 1,4 млн. (на 14,7 млн. га сельхоз земель).

По данным Всемирного банка, в 2010 году в Украине 40 компаний контролировали 4,5 млн. га или 13,6% посевных площадей. Но концентрация продолжается.

По данным Украинского клуба аграрного бизнеса, по состоянию на 2017 год, "доля сельхозземель в пользовании агрохолдингов составила 29% от всех сельхозпредприятий, тогда как в 2012 году этот показатель составлял 25%". За 5 лет общий земельный банк в обработке агрохолдингами возрос с 5,6 миллиона га до 5,9 млн га.

Кстати, в России мы видим похожие тенденции. Инвестиции в очень крупные компании контрастируют с общим сокращением использования сельскохозяйственных земель и опустением сельской местности. В России, Украине и Казахстане площадь посевов зерновых сократилась на 30 млн. га с конца советской эпохи, даже несмотря на то, что экспорт увеличился.

По состоянию на октябрь 2009 года в мире было всего семь зарегистрированных на бирже сельхоз компаний, три в Бразилии и Аргентине и четыре в Украине и России. Концентрация связана в первую очередь с переработкой, а также с экспортом зерновых культур (World Bank, 2007).

Во второй части читайте о причинах массовой скупки земли в мире.

В третьей – о ситуации в Евросоюзе.

В четвертой части – об угрозах для Украины и составляющих настоящей аграрной реформы.